Mendagri Tito Karnavian baru saja menerbitkan Instruksi Mendagri Nomor 6 Tahun 2020 tentang Penegakan Protokol Kesehatan (Prokes) untuk Pengendalian Penyebaran Covid-19.
Tito mengingatkan kepala daerah terkait kewajiban dan sanksi pemberhentian sesuai UU tentang Pemda.
Namun, ahli hukum tata negara, Bivitri Susanti mengingatkan, Mendagri tidak bisa langsung memberhentikan kepala daerah yang melanggar ketentuan Pasal 78 UUU Pemda.
Pemberhentian diusulkan kepada presiden/mendagri harus berdasarkan putusan final Mahkamah Agung (MA).
Pencopotan kepala daerah baik gubernur, bupati, wali kota, itu tidak seperti dulu yang bisa dicopot saja langsung oleh Mendagri," ujar Bivitri saat dihubungi Republika, Kamis (19/11).
Ia menjelaskan, kepala daerah saat ini dipilih langsung oleh rakyat, sehingga proses pencopotannya pun harus melalui wakil rakyat sesuai ketentuan Pasal 80 UU Pemerintahan Daerah. Dengan demikian, menurut dia, pengenaan sanksi pemberhentian kepala daerah sangat bergantung pada konstelasi politik antara eksekutif dan legislatif di daerah.
"Misalnya DKI Jakarta, berarti harus ada hitungan politiknya, apakah DPRD-nya akan menyetujui atau tidak kalau ada sanksi terhadap Anies Baswedan," kata Bivitri.
Pemberhentian kepala daerah pun tak cukup hanya dengan pendapat politik yang diputuskan melalui rapat paripurna DPRD. Putusan DPRD kemudian harus melalui proses hukum di MA yang berwenang memeriksa, mengadili, dan memutus perkara ini.
Apabila MA memutuskan kepala daerah yang bersangkutan terbukti melanggar, barulah pimpinan DPRD menyampaikan usulan pemberhentian kepada mendagri untuk bupati/wali kota atau presiden untuk gubernur. Putusan MA yang menjadi dasar pencopotan kepala daerah.
Menurut Bivitri, Instruksi Mendagri Nomor 6 Tahun 2020 tentang Penegakan Protokol Kesehatan (Prokes) untuk Pengendalian Penyebaran Covid-19 hanya bersifat mengingatkan kepala daerah atas adanya sanksi pemberhentian. Jika kepala daerah dianggap melanggar peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan penanganan pandemi, maka proses pemberian sanksinya mengikuti aturan UU Pemerintahan Daerah.
"Yang kemudian mengikat Undang-Undang Pemerintahan Daerahnya, karena memang kalau dalam tata urutan peraturan perundang-undangan yang mengikat itu undang-undang, instruksi itu administrasi negara dari menteri ke bawahannya," tutur Bivitri.
Bivitri menambahkan, berdasarkan kasus terdahulu, dengan alasan apa pun, kepala daerah dapat diberhentikan dengan pengenaan Pasal 78 UU Pemda, termasuk apabila mereka dianggap melanggar protokol kesehatan yang sudah diatur sejumlah peraturan perundang-undangan. Akan tetapi, bergantung pada keputusan DPRD untuk membawa perkara tersebut ke MA atau tidak.
"Memang bisa saja untuk alasan apa pun tergantung dari keputusan DPRD-nya dulu. Harus ada analisis politiknya dulu," ucap Bivitri.
Selain itu, dalam Pasal 81 UU Pemerintahan Daerah, apabila DPRD tidak melakukan hal di atas, pemerintah pusat dapat memberhentikan kepala daerah. Pemerintah pusat terlebih dahulu melakukan pemeriksaan terhadap kepala daerah untuk menemukan bukti-bukti atas pelanggaran yang dilakukan.
Hasil pemeriksaan lalu disampaikan kepada MA. Apabila MA memutuskan kepala daerah terbukti melakukan pelanggaran, pemerintah pusat memberhentikan kepala daerah.
Senada dengan Bivitri, Wakil Ketua Asosiasi Pemerintah Kota Seluruh Indonesia (Apeksi) Bima Arya mengatakan, pengenaan sanksi pemberhentian kepala daerah harus melalui tahapan pembuktian pelanggaran terhadap peraturan perundang-undangan. Hal ini harus ditempuh agar pencopotan kepala daerah tidak berlatar belakang politik.
"Namun untuk pemberhentian itu ada proses dan tahapan. Tidak mudah juga, harus ada pembuktian agar pemberhentian itu tidak dipengaruhi oleh politik," ujar Bima kepada Republika, Kamis (19/11).
Menurut dia, tanpa Instruksi Mendagri Nomor 6 Tahun 2020 tentang Penegakan Prokes untuk Pengendalian Penyebaran Covid-19, kepala daerah pun sudah memiliki tanggung jawab menjaga ketertiban dan melindungi warga. Untuk menerapkan protokol kesehatan, kepala daerah tidak bisa bekerja sendiri.
Bima mengatakan, kepala daerah harus dididukung unsur Forum Koordinasi Pimpinan Daerah (Forkopimda). Dalam situasi tertentu seperti kerumunan massa berskala besar, penindakan berupa pembubaran oleh jajaran Satpol PP saja tidak cukup, harus dibantu aparat TNI dan Polri.
"Saya sampaikan kepada gubernur, bupati, dan wali kota untuk mengindahkan instruksi ini, karena ada risiko menurut UU. Kalau UU dilanggar dapat dilakukan pemberhentian," ujar Tito dalam rapat bersama Komisi II DPR RI, Rabu.
Tito meminta kepala daerah mentaati peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan pengendalian penyebaran Covid-19. Peraturan itu antara lain UU Wabah Penyakit Menular, UU Kekarantinaan Kesehatan, Peraturan Pemerintah tentang Pembatasan Sosial Berskala Besar (PSBB), Peraturan Presiden tentang Komite Penanganan Covid-19 dan Pemulihan Ekonomi Nasional, Peraturan Menteri Kesehatan tentang Pedoman PSBB, serta Peraturan Mendagri tentang Percepatan Penanganan Covid-19 di Lingkungan Pemerintah Daerah.
Dalam salinan Instruksi Mendagri yang diterima wartawan, terdapat enam poin instruksi yang ditujukan kepada seluruh gubernur, bupati, wali kota. Pertama, menegakkan secara konsisten protokol kesehatan guna mencegah penyebaran Covid-19 berupa memakai masker, mencuci tangan dengan benar, menjaga jarak, dan mencegah terjadinya kerumunan yang berpotensi melanggar protokol tersebut.
Kedua, melakukan langkah-langkah proaktif untuk mencegah penularan Covid-19 dan tidak hanya bertindak responsif/reaktif. Pencegahan dapat dilakukan dengan cara humanis dan penindakan termasuk pembubaran kerumunan yang dilakukan secara tegas dan terukur sebagai upaya terakhir.
Ketiga, kepala daerah sebagai pemimpin tertinggi pemerintah di daerah masing-masing harus menjadi teladan bagi masyarakat dalam mematuhi protokol kesehatan, termasuk tidak ikut dalam kerumunan yang berpotensi melanggar protokol kesehatan. Keempat, kepala daerah diingatkan tentang kewajiban dan sanksi sesuai UU Pemerintahan Daerah.
Instruksi Mendagri ini menyebutkan bunyi Pasal 67 huruf b UU 23 Tahun 2014, yaitu (kewajiban kepala daerah dan wakil kepala daerah meliputi) mentaati seluruh ketentuan peraturan perundang-undangan. Kemudian menyebutkan juga ketentuan Pasal 78 terkait kepala daerah/wakil kepala daerah dapat berhenti karena meninggal dunia, permintaan sendiri, atau diberhentikan.
Kepala daerah diberhentikan antara lain karena dinyatakan melanggar sumpah/janji jabatan serta tidak melaksanakan kewajibannya sebagaimana dimaksud Pasal 67 huruf b. Maka, diktum kelima menyatakan, kepala daerah yang melanggar ketentuan perundangan-undangan dapat dikenakan sanksi pemberhentian.
Keenam, Instruksi Mendagri ini mulai berlaku pada tanggal dikeluarkan yakni 18 November 2020. Tito juga menegaskan, peraturan perundang-undangan juga termasuk peraturan daerah dan peraturan kepala daerah, yang harus ditaati para kepala daerah agar tidak dikenakan sanksi pemberhentian.
Wakil Ketua DPR RI Sufmi Dasco Ahmad menanggapi rencana Mendagri Tito Karnavian yang akan menerbitkan Instruksi Mendagri tentang Penegakan Prokes) Pencegahan Covid-19. Perihal pemberhentian kepala daerah yang tak tegas dalam protokol Covid-19, menurutnya itu memerlukan kajian terlebih dahulu.
"Kalau soal sanksi pencopotan mungkin mesti melalui kajian yang mendalam dan dikoordinasikan dengan berbagai pihak," ujar Dasco di Gedung Nusantara III, Kompleks Parlemen, Jakarta, Kamis (19/11).
Meski begitu, ia mengapresiasi jika benar dikeluarkannya instruksi menteri tersebut. Sebab, tujuan utamanya adalah mencegah semakin tingginya kasus positif Covid-19 di Indonesia.
"Sepanjang memang peraturan untuk bagaimana mencegah dan mengurangi pandemi Covid-19 patut kita apresiasi," ujarnya.
Ia berharap, rencana dikeluarkannya aturan tersebut tak menjadi dinamika di masyarakat. Pemerintah saat ini dinilainya tengah berusaha dalam penanganan Covid-19 dan itu patut diapreasiasi.
"Karena aturan-aturan yang dikeluarkan tersebut memang bertujuan baik dalam rangka mencegah perluasan pandemi Covid-19 yang di Indonesia pada saat ini juga agak mengkhawatirkan," ujar Dasco.
Yusril: Presiden Atau Mendagri Tidak Berwenang Mencopot Kepala Daerah
Menteri Dalam Negeri Tito Karnavian jadi sorotan karena instruksinya tentang penegakan protokol kesehatan COVID-19 dengan bisa mencopot kepala daerah yang melanggar. Pakar Hukum Tata Negara Yusril Ihza Mahendra pun ikut memberi pandangannya terkait instruksi Mendagri Tito Karnavian.
Yusril menjelaskan, instruksi Mendagri Tito Karnavian tersebut tak bisa dijadikan dasar pencopotan kepala daerah.
“Yang perlu dijelaskan adalah apakah instruksi Mendagri Nomor 6 Tahun 2020 itu dapat dijadikan dasar untuk memberhentikan kepala daerah yang tidak melaksanakan seluruh peraturan perundang-undangan terkait dengan penegakan protokol kesehatan dalam menghadapi pandemi COVID-19? Jawabannya, tentu saja tidak,” kata Yusril melalui keterangan tertulis, Kamis, 19 November 2020.
Menurut Yusril, instruksi presiden, instruksi menteri dan sejenisnya, pada hakikatnya hanya perintah tertulis dari atasan kepada jajaran yang berada di bawahnya untuk melakukan atau tidak melakukan sesuatu.
Dia menjelaskan itu dengan merujuk proses penyusunan Undang-undang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan pada 2003. Saat itu, Yusril selaku Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia.
Ia bilang, dalam prosesnya, UU Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan itu kemudian menjadi UU Nomor 10 Tahun 2004. Pun, selanjutnya diganti dengan UU Nomor 12 Tahun 2011.
"Dan, telah diubah dengan UU No 15 Tahun 2019, sudah tidak mencantumkan lagi inpres sebagai salah satu bentuk peraturan perundang-undangan. Ini untuk mengakhiri keragu-raguan tentang status inpres yang sangat banyak diterbitkan pada masa Presiden Soeharto,” jelasnya.
Yusril menambahkan, instruksi Tito terkait ancaman bagi kepala daerah pelanggar protokol bisa saja terjadi.
Namun, proses pelaksanaan pemberhentian kepala daerah itu tetap harus merujuk UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
“Sebagaimana kita maklum UU Pemerintahan Daerah sekarang menyerahkan pemilihan kepala daerah secara langsung kepada rakyat melalui pilkada yang dilaksanakan oleh KPU dan KPU di daerah," lanjut Ketua Umum Partai Bulan Bintang (PBB) itu.
Dalam konstitusi, ia menekankan, posisi KPU sebagai satu-satunya lembaga yang berwenang menetapkan pasangan pemenang dalam pilkada. Meski kadang KPU harus menunggu putusan pengadilan yang berkekuatan hukum tetap jika ada gugatan ke Mahkamah Konstitusi.
Namun, pasangan manapun yang ditetapkan KPU sebagai pemenang, tidak dapat dipersoalkan, apalagi ditolak oleh pemerintah. Presiden atau mendagri tinggal menerbitkan Keputusan tentang Pengesahan Pasangan Gubernur atau Bupati/Walikota terpilih dan melantiknya.
“Dengan demikian, presiden tidaklah berwenang mengambil inisiatif memberhentikan gubernur dan/atau wakil gubernur. Mendagri juga tidak berwenang mengambil prakarsa memberhentikan bupati dan wali kota beserta wakilnya,” jelasnya.
Pun, ia menyampaikan proses pemberhentian kepala daerah, termasuk dengan alasan melanggar Pasal 67 huruf b jo Pasal 78 ayat (1) huruf c dan ayat (2) huruf d yakni tidak melaksanakan kewajiban untuk melaksanakan peraturan perundang-undangan yang berlaku terkait dengan penegakan protokol kesehatan, tetap harus dilakukan melalui DPRD.
“Jika ada DPRD yang berpendapat demikian, mereka wajib memulainya dengan melakukan proses pemakzulan (impeachment),” ujarnya.
Yusril mengatakan, jika DPRD berpendapat cukup alasan bagi kepala daerah untuk dimakzulkan, maka pendapat DPRD tersebut wajib disampaikan kepada Mahkamah Agung (MA) untuk dinilai dan diputuskan. Namun, untuk keadilan, maka kepala daerah yang akan dimakzulkan itu diberi kesempatan MA untuk membela diri.
“Jadi, proses pemakzulan itu akan memakan waktu lama, mungkin setahun mungkin pula lebih. Apa yang jelas bagi kita adalah presiden maupun mendagri tidaklah berwenang memberhentikan atau ‘mencopot’ kepada daerah, karena kepala daerah dipilih langsung oleh rakyat,” tegasnya.
Kata dia, kewenangan presiden dan mendagri hanyalah terbatas melakukan pemberhentian sementara tanpa proses pengusulan oleh DPRD dalam hal kepala daerah terjerat kasus hukum dengan ancaman pidana di atas lima tahun. Hal ini seperti dakwaan kasus korupsi, makar, terorisme, hingga kejahatan terhadap keamanan negara.
“Kalau dakwaan tidak terbukti dan kepala daerah tadi dibebaskan, maka selama masa jabatannya masih tersisa, presiden dan mendagri wajib memulihkan jabatan dan kedudukannya,” katanya.
Sebelumnya, Menteri Dalam Negeri Tito Karnavian menerbitkan instruksi penegakan protokol kesehatan kepada seluruh kepala daerah demi menekan penularan COVID-19. Instruksi ini sebagai respons pemerintah terkait adanya kerumunan akhir-akhir ini seperti acara di Petamburan, Jakarta Pusat.
Terkait kerumunan itu, Gubernur DKI Anies Baswedan pun diperiksa polisi. Begitupun Wakil Gubernur DKI Ahmad Riza Patria. Anies sudah menjalani pemeriksaan pada Selasa, 17 November 2020.
"Saya sampaikan kepada gubernur, bupati, dan wali kota untuk mengindahkan instruksi ini, karena ada risiko menurut UU. Kalau UU dilanggar dapat dilakukan pemberhentian," ujar Tito Karnavian.
Eks Kapolri itu meminta seluruh kepala daerah agar menaati instruksinya dan segala peraturan perundang-undangan. Imbauan ini dengan mengingatkan kepatuhan terhadap peraturan daerah dan peraturan kepala daerah.
"Kalau kita lihat UU Nomor 12 Tahun 2012 yang diubah jadi UU No 15 Tahun 2019 tentang Peraturan Perundang-undangan, di antaranya termasuk peraturan daerah dan peraturan kepala daerah, itu termasuk ketentuan peraturan perundang-undangan dan, kalau itu dilanggar, sanksinya dapat diberhentikan sesuai dengan Pasal 78," jelas Tito.